技術沖擊傳統(tǒng)產業(yè) 從IP業(yè)務發(fā)展看電信監(jiān)管
廣東省通信管理局 翟雪梅
2005/08/02
從某種意義上說，通信業(yè)發(fā)展的歷史就是通信技術發(fā)展進步的歷史。進入21世紀以后，通信技術發(fā)展日新月異，新業(yè)務的創(chuàng)新使得原有業(yè)務的界限越來越模糊，電信網與因特網融合，電信網、因特網與電視網融合紛紛在全球出現(xiàn)。新技術的出現(xiàn)對原有技術的影響和沖擊可能是顛覆性的，對行業(yè)現(xiàn)有的盈利模式、管理模式、政府監(jiān)管等也產生越來越多的沖擊，這就使行業(yè)監(jiān)管政策面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
一、IP電話“沖擊波”
IP電話是技術進步對傳統(tǒng)電信業(yè)務運營及監(jiān)管產生沖擊的典型例子。國際上公認的IP電話有4種實現(xiàn)方式，即Phone-Phone、Phone-PC、PC-Phone和PC-PC，其中Phone可以理解為傳統(tǒng)電信網中的PSTN電話或移動電話；而PC的概念就很廣泛了，所有支持用IP協(xié)議傳送語音的、具有IP網物理接口的終端設備或接入設備都可列入PC的范疇.
IP電話在近些年取得飛速發(fā)展的主要原因是價格低廉。相同的通話時間，IP電話的費用可以達到傳統(tǒng)話音服務費用的幾分之一甚至是幾十分之一。另一個原因就是技術進步。最初，IP電話給人的印象是話音質量低劣、延遲大、經常斷，但隨著語音壓縮等技術的發(fā)展，這些現(xiàn)象不復存在。
二、部分發(fā)達國家對IP電話的管制及運營企業(yè)的應對
世界各國都對IP電話技術的發(fā)展予以高度關注，但對IP電話的管制辦法卻不盡相同。在某些國家，IP電話業(yè)務放開經營，不需要許可，認為IP電話是電信與計算機網絡的結合，小規(guī)模運營不會對傳統(tǒng)電信業(yè)務造成太大影響，如奧地利、荷蘭、瑞典、德國等；在另一些國家，一開始就將IP電話納入現(xiàn)有的管理體系，如英國和日本；還有些國家將IP電話與傳統(tǒng)電話同等對待，只有部分電信運營商獲準經營，如澳大利亞、法國、加拿大等；此外還有一些國家禁止提供IP電話服務，如捷克和匈牙利。鑒于互聯(lián)網的全球特性，通過某一國家的政策法規(guī)來限制IP電話的發(fā)展是非常困難的。
總體來看，目前IP電話在全球仍在升溫。美國是世界上電信市場最發(fā)達的國家，對IP電話實行放松管理的政策。2003年12月，美國FCC成立專門小組重新考慮VoIP的管制問題。2004年2月，F(xiàn)CC以4比1的投票正式決定VoIP提供商Pulver公司的FWD業(yè)務是一種不受制于傳統(tǒng)電信法規(guī)的“信息服務”，是“從PC到PC的呼叫，視為信息服務來處理”的類似E-mail的服務。FCC對Pulver公司的裁定并不意味著所有的VoIP都可以劃歸“信息服務”，放寬的是PC-PC形式的IP電話，它的決策依據實質上是該VoIP業(yè)務是否使用了傳統(tǒng)電話號碼和PSTN網。
由于IP電話對傳統(tǒng)電信企業(yè)殺傷力巨大，因此如何對IP電話進行監(jiān)管成為各國政府的難題。在美國，從去年年底開始，包括加利福尼亞、明尼蘇達、紐約在內的部分州政府開始限制IP電話進入本地業(yè)務。
面對IP電話的競爭，以美國最大的長途電話公司AT&T為首的電信企業(yè)不得不逐步放棄傳統(tǒng)長途電話業(yè)務，進行轉型。從去年7月開始，AT&T為擺脫被動局面，在22個州推出價格低于傳統(tǒng)固定電話服務的VoIP業(yè)務，同時從7個州的傳統(tǒng)固定電話服務市場撤退。這成為美國主要電信運營商進入IP電話領域最大的一次行動，標志著IP電話成為主流通信業(yè)務，并推動美國電信服務費用進一步下降。然而頹勢難挽，2005年2月西南貝爾公司以160億美元并購了AT＆T，隨后美國最大的本地電話公司韋里遜公司宣布，以價值53億美元的股票及現(xiàn)金收購美國第二大長途電話公司MCI。美國兩大長途電話公司先后被收購，一定程度上說明傳統(tǒng)長途電話業(yè)務正受到VoIP的巨大沖擊。
三、我國對IP電話的管制及運營企業(yè)的應對
在我國，IP電話與傳統(tǒng)電話同等對待，只有基礎電信運營企業(yè)獲準經營。根據信息產業(yè)部頒布的《電信業(yè)務分類目錄》，IP電話被作為第一類基礎電信業(yè)務看待，泛指利用IP網絡協(xié)議、通過IP網絡提供或通過電話網絡和IP網絡共同提供的電話業(yè)務，主要業(yè)務類型包括端到端的雙向話音業(yè)務、端到端的傳真業(yè)務、中低速數(shù)據業(yè)務、與智能網共同提供的國內和國際長途智能網業(yè)務。目錄中所稱的IP電話業(yè)務特指由電話網絡和IP網絡共同提供的Phone-Phone及PC-Phone的電話業(yè)務，其業(yè)務范圍包括國內長途IP電話業(yè)務和國際長途IP電話業(yè)務。目錄中特指的IP電話只是IP電話4種實現(xiàn)方式中的兩種，業(yè)務范圍也僅局限于長途電話，利用PC-PC和Phone-PC形式經營IP電話以及利用IP電話經營本地話音業(yè)務尚未頒發(fā)牌照。目前國內基礎電信運營企業(yè)大規(guī)模開展的長途IP電話業(yè)務，實際上是一種Phone-Phone形式的IP電話業(yè)務，只有在骨干網絡段才是IP網絡。
從國內基礎電信運營商對IP電話的經營策略上看，鐵通與衛(wèi)通規(guī)模較小，希望通過各種形式的IP電話與中國電信、中國網通競爭；中國電信與中國網通分別掌控南北兩張固定電話網絡，雙方互相進入對方經營領地的最好辦法就是拓展IP電話業(yè)務，因為可以避免重新鋪設電話網絡，解決入戶網絡壟斷的問題。從基礎運營商IP電話的經營效果來看，IP電話已經分流了超過一半的長途話務，極大地拉低了長途通信資費，在長途通話量迅猛增長的同時，業(yè)務收入遠沒有達到同步增長。因此總體上說，一方面，運營商害怕IP電話，對其采取打壓策略；另一方面，面對激烈的市場競爭，運營商又不得不把IP電話作為自己的競爭武器。
各大運營商都在著手新建或者將現(xiàn)有網絡平滑演進到下一代網，在下一代網絡中能否提供大規(guī)模IP電話業(yè)務是運營商在網絡演進中考慮的重要問題。下一代網的目標就是把語音、數(shù)據、視頻業(yè)務承載在統(tǒng)一的IP網絡之上。IP電話不僅關系到電信業(yè)的現(xiàn)在，更關系到電信業(yè)的未來。
除了基礎電信運營企業(yè)，增值電信運營企業(yè)對IP電話業(yè)務也是躍躍欲試。去年10月，263網絡集團試驗“E話通”多媒體即時通訊工具，實現(xiàn)PC到PC的可視通話功能，在經過技術升級后，還可實現(xiàn)PC到固定電話、到手機的通話功能。同時263網絡集團宣布實施企業(yè)戰(zhàn)略轉型，表示將專注于互聯(lián)網通信服務，并進一步向多媒體綜合通信服務商轉變�？梢灶A見，IP電話業(yè)務一旦放開，會有非常多的增值運營企業(yè)進入這個市場。
從IP電話的例子可以看出我國現(xiàn)行的監(jiān)管政策存在弊端，最明顯的就是采用列舉方式難免掛一漏萬，或者有些電信業(yè)務難以明確界定。我國《電信業(yè)務分類目錄》的IP電話業(yè)務只涵蓋了Phone-Phone和PC-Phone兩種形式的IP電話，業(yè)務范圍也僅局限于長途業(yè)務，顯然忽略了另外兩種形式的IP電話，也沒有考慮利用IP電話實現(xiàn)本地電話的功能。技術的進步使得任何一種形式的IP電話都可以在現(xiàn)網中實現(xiàn)，這就要求電信監(jiān)管政策應及時做出調整：不僅要規(guī)范各種形式的IP電話業(yè)務，而且要明確限定其經營范圍；不僅要規(guī)范業(yè)務模式，而且要事先明確碼號資源、互聯(lián)互通、網絡安全、服務質量等問題。
四、IPTV對我國電信監(jiān)管政策提出新要求
如果說IP電話是在傳統(tǒng)電信網和互聯(lián)網的融合中產生的一種電信新業(yè)務，那么IPTV就是在電信網、電視網和計算機網融合中產生的一種典型業(yè)務。如果說IP電話僅僅是對傳統(tǒng)電信話音業(yè)務的沖擊，那么IPTV則會對傳統(tǒng)電信視頻服務和電視業(yè)務均產生巨大沖擊。IPTV充分利用了無處不在的國際互聯(lián)網，會分流傳統(tǒng)電信視頻業(yè)務；IPTV的交互性使得視頻服務突破了時間的限制，對電視業(yè)務會形成更大的沖擊；隨著3G的啟動和光纖到戶的發(fā)展，IPTV的顯示終端將不僅僅局限在電視和PC上，還可以應用到手機、車載顯示器上，從而使視頻服務突破空間的限制。如果說目前的移動通信使我們實現(xiàn)了隨時隨地的話音通信，那么IPTV業(yè)務將使我們在未來實現(xiàn)隨時隨地的視頻通信，因此，IPTV業(yè)務具有廣闊的發(fā)展前景。目前，在有些國家，電信運營商通過電信網絡提供有線電視與衛(wèi)星電視服務越來越普遍，業(yè)務范圍也不僅僅局限于普通電視服務，還可以提供視頻定制，以及其他的如銀行業(yè)務、游戲等增值服務。
在我國，IPTV業(yè)務尚處于市場培育期。從監(jiān)管方面講，IPTV業(yè)務管理是信息產業(yè)部、文化部、廣電總局等多個部門的職責。2004年7月，廣電總局發(fā)布了《互聯(lián)網等信息網絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》，規(guī)定經廣電總局批準設立的廣播電臺、電視臺或依法享有互聯(lián)網新聞發(fā)布資格的網站可以申請開辦信息網絡傳播新聞類視聽節(jié)目業(yè)務，其他機構和個人不得開辦信息網絡傳播新聞類視聽節(jié)目業(yè)務；經廣電總局批準設立的省、自治區(qū)、直轄市及省會市、計劃單列市級以上廣播電臺、電視臺、廣播影視集團(總臺)可以申請自行或設立機構從事以電視機作為接收終端的信息網絡傳播視聽節(jié)目集成運營服務，其他機構和個人不得開辦此類業(yè)務。也就是說，傳統(tǒng)電信公司提供電視服務在我國還是被禁止的。隨著IPTV業(yè)務技術和市場的日益成熟，現(xiàn)行的監(jiān)管架構及監(jiān)管政策必然會受到更大的挑戰(zhàn)。
五、歐美發(fā)達國家電信監(jiān)管政策的轉變
21世紀是以帶寬為戰(zhàn)略資源的世紀，它意味著信息網絡正在滲透到人們所有的生產和生活領域。在這種背景下，許多國家將建設信息高速公路、推動寬帶應用提升到戰(zhàn)略高度。美國為了推動和保證寬帶業(yè)務的順利發(fā)展，對國內電信監(jiān)管采取了放松的原則。比如放松IP電話監(jiān)管、解除光纖到路邊的網絡共享規(guī)則以及認可電力線上網等，這些措施極大地推動了美國國內寬帶業(yè)務及通信設備尤其是光通信產業(yè)的發(fā)展。同時，結合技術進步和三網融合的發(fā)展趨勢，F(xiàn)CC將內設的監(jiān)管公共電信與監(jiān)管有線電視的機構進行了合并，統(tǒng)一設立一個“競爭監(jiān)管局”，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管制。
歐盟為了促進各成員國寬帶業(yè)務應用的發(fā)展，從而帶動整個寬帶產業(yè)鏈的成長和完善，提出了針對歐盟全境的E-Europe戰(zhàn)略計劃。E-Europe計劃包括E-Government、E-Healthy、E-Education等項目，涉及寬帶應用的主要方面。歐盟定期對歐盟境內寬帶化較好的國家進行公布、宣傳，以此來促進其他國家寬帶產業(yè)的發(fā)展。同時，歐盟采取了進一步放松市場準入、將許可證制度逐步向授權制轉變的策略，使電信監(jiān)管由事前監(jiān)管逐步向事后監(jiān)管轉變。對于不需要申請頻率和碼號資源的電子通信網絡和服務，任何人只需滿足管制機構事先規(guī)定好的基本條件和最低業(yè)務要求，到管制機構注冊備案即可進入市場。這種轉變的好處在于市場競爭會更加充分，運營企業(yè)具備更大的主動性和發(fā)展空間，客觀上促進了技術和業(yè)務的創(chuàng)新。但同時應該看到，歐盟這一政策的轉變是建立在歐盟各國市場競爭法律體系較為完備的基礎之上的，我國競爭法律體系不完善，短期之內很難參照歐盟的做法。
六、對我國電信監(jiān)管政策的思考
21世紀是網絡信息技術飛速發(fā)展的時代。一方面，新技術、新業(yè)務的不斷涌現(xiàn)使進入我國電信市場的電信運營企業(yè)能夠以更加有效的方式、更加低廉的成本向用戶提供更加方便快捷、更加豐富多彩、更具個性化的信息服務。另一方面，新技術的出現(xiàn)對傳統(tǒng)技術及傳統(tǒng)運營模式已形成很大沖擊，今后的沖擊會更大。如何審時度勢，把握新技術發(fā)展趨勢，保證行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，是對監(jiān)管者智慧的嚴峻挑戰(zhàn)。
我國的電信監(jiān)管采取的是分類管理，對各種電信業(yè)務實行許可證制度的市場準入模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于它比較符合我國法律和市場經濟實際狀況的需要，由于是事前監(jiān)管，便于監(jiān)管者嚴格管理市場、維護市場秩序。它的缺點在于由于對電信業(yè)務采取的是列舉方式，隨著網絡融合的深入，新技術、新業(yè)務創(chuàng)新步伐加快，有些業(yè)務變得難以界定或超出原有的目錄范圍，從而在電信監(jiān)管政策上會不斷地出現(xiàn)“真空地帶”，使監(jiān)管者經常陷入被動局面。如果不及時研究、規(guī)范這些新業(yè)務，不加分析一味否定可能會阻礙技術和業(yè)務的創(chuàng)新，聽之任之則可能惡化市場競爭環(huán)境。所以，我國的電信監(jiān)管者面臨的挑戰(zhàn)非常大，責任也非常大。
首先，監(jiān)管者對于與現(xiàn)行監(jiān)管政策不矛盾的技術和業(yè)務創(chuàng)新，應當旗幟鮮明地大力支持。比如：廣東省通信管理局對于省內電信運營企業(yè)的技術創(chuàng)新、業(yè)務創(chuàng)新一貫持支持的態(tài)度。許多新的通信技術首先在廣東試點或建試驗網。在這個相對寬松和具備潛力的市場環(huán)境中，運營企業(yè)不斷地推出新業(yè)務，如互聯(lián)星空、移動夢網、世界風、彩鈴、彩信等，其中許多新業(yè)務最終成為全國的業(yè)務品牌。技術和業(yè)務上的創(chuàng)新一方面提高了電信服務質量，為用戶提供了極為豐富的個性化和差異化服務；另一方面也起到了穩(wěn)定客戶、提高企業(yè)業(yè)務收入的作用。從近些年運營企業(yè)業(yè)務創(chuàng)新的歷程來看，早期的業(yè)務創(chuàng)新主要在于整合、優(yōu)化企業(yè)內部資源，實現(xiàn)運營企業(yè)自身的贏利；目前的業(yè)務創(chuàng)新更具開放性，包含了網絡運營商和相關產業(yè)供應鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)的合作和創(chuàng)新，實現(xiàn)的是共贏。
其次，由于技術進步快，市場競爭激烈，某些方面的監(jiān)管政策不夠明確，從而導致很難判斷某些創(chuàng)新是否符合政策。這個時候，電信監(jiān)管者不能對這類創(chuàng)新武斷地進行封殺，而應當允許試驗或試點，以積極的態(tài)度研究判斷。比如廣東省通信管理局在處理“游子歸家”業(yè)務問題上，不是簡單地加以否定，而是從保護企業(yè)創(chuàng)新的積極性出發(fā)，建議可以試驗，通過實踐來檢驗業(yè)務的生命力。
第三，對代表先進技術趨向而由于國家的特殊情況與現(xiàn)行政策抵觸的創(chuàng)新，電信監(jiān)管者應當積極創(chuàng)造條件推動政策調整，使電信監(jiān)管工作適應新技術的發(fā)展，而不能反過來要求技術發(fā)展適應電信監(jiān)管工作。隨著技術的進步，IP電話、IPTV業(yè)務功能將越來越完善，市場需求將越來越旺盛，現(xiàn)行的監(jiān)管政策應該做出調整，但也不是完全放開市場，因為過度的市場競爭將損害行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國家的長久利益。如何在監(jiān)管與技術發(fā)展、監(jiān)管與整體效益之間尋找到一個平衡點成為今后一段時期電信監(jiān)管者的重要課題。
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