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三網難以真正融合電信廣電體制分立為矛盾根源

2010/06/21

　　隨著三網融合，電信、廣電的業(yè)務交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產業(yè)鏈也會因市場爭奪而出現(xiàn)利益沖突

　　三網融合艱難邁過第一道檻。

　　6月6日，在國務院副總理張德江主持召開的國家三網融合協(xié)調小組會議上，工信部與廣電總局就《三網融合試點方案》（下稱《方案》）達成一致，相關的城市申報及試點工作將隨后展開。

　　至此，自2010年1月國務院常務會議明確推動三網融合以來，兩部委的首輪博弈告一段落。在此期間，雙方提出的試點方案已一再推遲，數(shù)易其稿。

　　分析人士認為，三網融合邁出第一步，但試點方案停留在繞開制度就事論事的層面。如不能解決電信與廣電管理體制分立矛盾根源，三網難以真正融合。

　　在國家三網融合協(xié)調小組會議上工信部與廣電總局就《三網融合試點方案》（下稱《方案》）達成一致后，多位業(yè)內專家表示，雖然暫時達成一致，但兩部委對該方案其實都不滿意。

　　“能這么快定下來，只是因為國家推動，所以暫時相互讓步，矛盾并沒有真正解決�！�

　　“電信與廣電兩大系統(tǒng)間積怨已久，試點方案還停留在繞開制度矛盾就事論事，出現(xiàn)一個問題解決一個問題�！�

　　“如不調整體制，三網融合將走不出困境的迷局�！庇袑＜胰缡钦f。

　　卡“喉”戰(zhàn)

　　6月8日，上海電視節(jié)開幕現(xiàn)場，身著黑白條紋T恤亮相的廣電總局科技司司長王效杰甫一登場，就引來閃光燈頻頻。談到三網融合時，王效杰屢屢微笑，場下則時有掌聲響起。

　　“方案這幾天就會頒布�！蓖跣Ы苷f。

　　這是兩部委官員首次在公開場合確認，三網融合試點方案獲得通過。

　　在外界看來，廣電系堪稱融合方案博弈的最大贏家。據(jù)王效杰透露，試點方案已明確廣電播出機構負責IPTV（網絡電視）、手機電視集成播控平臺建設和運營管理，包括節(jié)目的統(tǒng)一集成和播出監(jiān)控，EPG（電子節(jié)目菜單）、用戶端、計費、版權等管理，電信運營商負責傳輸和分發(fā)服務。其中，在用戶端和計費方面，廣電可以和電信合作開展。

　　“這意味著，工信部爭取IPTV集成播控權的努力宣告失敗。”業(yè)內人士表示。

　　不過，也有電信業(yè)人士表示，在失意集成播控權同時，工信部保住了IDC（數(shù)據(jù)中心）和寬帶業(yè)務出口權，這更具戰(zhàn)略意義。

　　“運營商仍然卡住了廣電進入寬帶的咽喉�！庇谢ヂ�(lián)網人士認為，絕大部分互聯(lián)網資源都存儲在中國電信和聯(lián)通的IDC中，寬帶出口資源也集中于三大運營商，這都是廣電的短板所在。如不能取得突破，未來無論是網間結算還是用戶業(yè)務體驗，廣電都將受制于人。

　　消息人士說，在前期的談判中，這也是廣電發(fā)力爭奪的另一焦點，但直到最終方案，廣電依然未能如愿。

　　“雙方各有得失，這是目前大家都能接受的結果。”一位知情人士稱，談判中，廣電擔心電信拿到IPTV，進而顛覆有線電視業(yè)務根本，所以在工信部占據(jù)上風時，屢以“媒體內容安全”理由，堅守播控權限。而電信系統(tǒng)更在意將廣電封堵于寬帶門外，且媒體播控過于敏感，一開始就知道“拿不下來”。之所以一直堅持，目的在于將其作為與廣電談判的砝碼，換取廣電在寬帶業(yè)務上的妥協(xié)。

　　閃電過堂

　　“事實上，雙方都更希望拖時間�！睂＜彝嘎叮瑥V電寄希望于先完成內部整合，建立一張NGB（下一代廣播電視網）大網，再以“第四運營商”的身份進軍電信業(yè)務腹地，電信也希望拖延廣電向寬帶滲透的速度。

　　一位部委內部人士透露，兩部委間關于三網融合的談判早已進行，過去12年中，各種討論和交流會議一直沒有中斷，“都已經習慣了相互的扯皮和推諉�！�

　　2010年1月3日，溫家寶總理主持的國務院常務會議明確了推進三網融合的階段性目標。據(jù)業(yè)內人士透露，這一目標方案的制定，前后曾經歷逾10次易稿才最終完成。

　　而《方案》的談判，一開始也是以同樣的節(jié)奏原地踏步。按照計劃，試點方案計劃于4月完成，但直到4月2日，雙方才正式提交《方案》第一稿，并因分歧過大，被國務院三網融合領導協(xié)調小組責令重寫。

　　閱讀過該稿的人士透露，即使經過前期協(xié)商，在18頁的文件中仍有28處分歧，雙方互謀對方的命脈資源，電信要求掌控IPTV，廣電則試圖爭奪IP電話的號段分配、IDC及寬帶出口資源。

　　4月26日，條件略有緩和但分歧依舊的《方案》第二稿被再次駁回。

　　這樣的進度甚至令兩部委高官都始料不及。3月22日，國家廣電總局副局長張海濤在公開場合表示，廣電總局和工信部預計5月批準《方案》，5月24日，工信部部長李毅中也在公開場合表示，《方案》將于當月出臺。然而，5月28日《方案》第三稿依然被無情打回。

　　當時，業(yè)內人士普遍認為，《方案》的出臺時間可能因博弈而無限期推遲。

　　“問題最終引來中央高層重視�！毕㈧`通人士透露，5月底，在國務院的督促下，兩部委開始相互退讓。

　　此后10天，《方案》三易其稿，最終在6月6日，以第六稿達成最后的一致。另據(jù)消息人士透露，6月7日，工信部將文件下發(fā)到三大運營商，次日，更在內部會議上指示不要再對內容播控權等問題進行“糾纏”。

　　“《方案》里的退讓都很勉強�！睒I(yè)內專家分析說，雙方都是“在緊迫時間內糊稀泥”，一旦互相進入對方市場，爭奪仍難以回避。

　　“這意味著，在國家的推動力稍減之后，矛盾還可能會重新爆發(fā)出來�！痹搶＜艺J為，“現(xiàn)在大家還只是在《方案》基礎上，走一步算一步�！�

　　10年積怨

　　《方案》的膠著，只是廣電與電信10余年來積怨的微小縮影，這早已是業(yè)界共識。

　　雙方的矛盾始于上世紀末，互聯(lián)網興起之初，電信著手將用戶由窄帶撥號升級至寬帶，廣電也開始鋪設自己的骨干網，有意趁勢拓展寬帶市場。
　　在多年后看來，當年正是中國三網融合路徑上，最為關鍵的節(jié)點。在美國，廣電廠商正是借助同樣的機遇，進入并最終主導了寬帶市場。

　　當時，兩部門之間的爭奪迅速擴大�！皬�1997年到1998年，廣電和電信到處都在‘武斗’和‘流血’。”一位業(yè)內人士回憶說。

　　1998年6月13日，湖南臨湘市電信局一位副局長率人手持大刀、火槍、鐵棒沖入當?shù)貜V電會議室，沖突中有兩人分別身中7顆和6顆鐵砂，4人受傷嚴重。此事轟動全國，被稱為“臨湘事件”。

　　“臨湘事件”并非特例。當時僅在湖南，就有長沙、株洲、瀏陽、臨湘、湘潭、湘鄉(xiāng)、邵陽、洞口、衡陽、懷化等40多個縣市出現(xiàn)流血沖突。電信和廣電系統(tǒng)互剪電纜、毀壞設備乃至數(shù)十人規(guī)模的斗毆等惡性事件發(fā)生。短短數(shù)月間，人員傷亡已超過100人。

　　最終，國務院于1999年發(fā)布82號文件，明令禁止兩大行業(yè)相互滲透，要求廣電與電信“互不進入”，廣電進軍寬帶的夢想由此被扼殺于襁褓之中。

　　此后12年，通信與廣電兩大產業(yè)技術不斷交融，IPTV、手機電視等多個領域不斷出現(xiàn)交叉，但雙方矛盾依然存在，甚至愈演愈烈，無論管理、牌照、標準或是產業(yè)化，都各行其是，互不買賬。以至于前信產部部長吳基傳曾在公開場合喟嘆部門利益和行政壁壘其患之烈。

　　期間，三網融合自1998年提出，此后，連續(xù)被列入國家“九五”、“十五”、“十一五”計劃乃至電子信息產業(yè)振興規(guī)劃，卻始終無法真正落實。

　　直到2009年5月19日，國務院批轉發(fā)改委通知提出，要求實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)雙向進入，推動三網融合取得實質進展，廣電與電信才重新走向融合。2010年1月，國務院進一步明確了三網融合時間表，要求2010年至2012年重點開展廣電和電信業(yè)務雙向進入試點；2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現(xiàn)三網融合發(fā)展。

　　兩“虎”相爭

　　廣電總局科技司司長王效杰透露，6月18日之前，三網融合協(xié)調小組將組織各地申報工作，并力爭在25日左右確定名單批準開展試點。

　　業(yè)內人士猜測，已列入廣電總局NGB示范區(qū)一期，且模式受到肯定的杭州、上海、江蘇、北京、廣州、深圳、大連、海口8個城市，或將成為三網融合首批試點城市的篩選范圍。

　　“國家出臺三網融合新政，旨在新的社會、經濟形勢下，尋求政府管制與市場經濟之間的平衡�！蓖顿Y機構人士表示，根據(jù)初步估算，通過三網融合，未來3年內可帶動投資和消費7000億元左右，并解決大量就業(yè)問題。

　　問題在于，這一出發(fā)點與兩部門之間的利益爭奪并不完全相符。

　　“只有一個市場，只有那么多用戶，你要增長我就得下滑�！币晃粯I(yè)內人士說，在通信行業(yè)日趨飽和，運營商市場壓力逐年增大的形勢下，一旦兩個行業(yè)相互碰撞，自我保護性質的競爭將不可避免，而且這樣的矛盾大多是爆發(fā)于基層，難以事前防控。

　　該人士認為，如不加以注意，1998年的沖突局面不是不可能重演。

　　“兩部委現(xiàn)在的注意力仍集中在利益爭奪，而不是防患未然。”一位專家舉例說，從現(xiàn)有的經驗來看，三網融合較成功的城市，一般都是廣電或電信一方較強，一方較弱，從而形成業(yè)務互補，進而催生合作。但在《方案》中，雙方為了保護自有體系利益，對試點城市的要求都是當?shù)仉娦胚\營商和廣電企業(yè)都具備較強的實力，“這樣的試點難以形成合作，更多的情況是兩‘虎’相爭，即使表面合作，底下也會斗爭頻繁�！�

　　一個微妙的細節(jié)，在4月2日的《方案》第一稿中，廣電提出試點地區(qū)有線電視接入網實現(xiàn)30M下行帶寬，電信提出城市地區(qū)8M、農村地區(qū)2M的下行帶寬。

　　然而，短短6天之后，工信部聯(lián)合六部委于4月8日發(fā)布105號文，提出要在3年內投資1500億元新增5000萬寬帶用戶，到2011年城市用戶接入能力要求平均達到8M。

　　于是，在《方案》第二稿中，試點城市的帶寬要求搖身一變，成為廣電提出的寬帶下行100M，電信提出的100M入戶。

　　“這意味著，兩部門為了爭奪主動權，開始在帶寬數(shù)據(jù)上‘放衛(wèi)星’�！睒I(yè)內專家分析說，這將導致網絡改造過程中的成本大幅增加，甚至令目標根本無法完成。

　　根據(jù)廣電總局此前提出的NGB建設規(guī)劃，計劃通過長達10年的建設，實現(xiàn)不低于30M的城市帶寬。“105號文要求2011年就完成全國光纖寬帶建設，除了為IPTV蓄勢外，另一個目的也在于將廣電拖入帶寬升級戰(zhàn)中�！痹搶＜冶硎�。

　　在這位專家看來，三網融合已經再次成為部委利益的博弈場。

　　重構版圖

　　“三網要真正融合，必須從管理體制上進行調整。”業(yè)內專家認為。

　　電信與廣電分立的管理體制，一直是三網融合的問題根源：兩大行業(yè)從監(jiān)管、運營到產業(yè)鏈，都已經建立了相對獨立的體系，也分別擁有不同環(huán)節(jié)的牌照許可管理權限等壟斷資源。但隨著三網融合，電信、廣電的業(yè)務交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產業(yè)鏈也會因市場爭奪而出現(xiàn)利益沖突。

　　“現(xiàn)在的情況是，電信部門在網絡和市場運營上占據(jù)優(yōu)勢，廣電則掌控內容話語權，但這一格局必然改變。”工信部電信研究院專家認為，在三網融合格局下，既有的勢力版圖必然打破重構。

　　在業(yè)界看來，通過部委層面的體制變革，將兩部委的管理職能打散重組，甚至融合成為一個新的大部門，并將部分文化職能并入文化、新聞出版等部門，是最徹底的解決辦法。

　　早在2007年，就有業(yè)內人士提出，可在原信產部和廣電總局基礎上成立“信監(jiān)會”，統(tǒng)籌管理三網融合之后的中國信息產業(yè)。在2008年初的大部制改革過程中，外界也曾猜測信產部和廣電總局是否會整合為一，從而在根本上解決兩大體系之間的矛盾沖突。

　　此外，坊間也曾有傳言，在下一輪的部委職能調整中，三網融合的監(jiān)管權將重新劃分，廣電網絡也將納入到國資委、工信部管理，內容和新媒體的監(jiān)管由廣電總局負責，內容制作則在制播分離后，由未來的“大文化部”司職。

　　不過，短時間內，這樣的體制變革還是猜測。

　　此前，國務院提出未來5年完成三網融合目標，在2015年基本形成適度競爭的網絡產業(yè)格局，基本建立適應三網融合的體制和監(jiān)管體系。但這個目標并沒有明確由誰來主導，以怎樣的形式實現(xiàn)三網融合，如何建立新的體制，并由誰來負責新體制下的監(jiān)管。

　　“現(xiàn)在，國家為加快推動三網融合，并沒有對管理體制進行調整，而是繞過體制就事論事。”行業(yè)專家表示，這種方式看上去快刀斬亂麻，但并不能從根源上解決問題，“只要存在利益爭奪，就會不斷有新的矛盾出現(xiàn)。再協(xié)調，也只會是按下葫蘆浮起瓢，像消防隊一樣疲于奔命。”

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